第四，民主的方式既包括自下而上的形成意志，也包括下级对上级的监督，后者是维持民主底线的重要一环。

最后，在发挥商业价值方面，政府数据开放也面临如何实现普惠性的难题。如果它们仅仅爬取与收集政府数据而不对数据进行加工升级、提供更好的服务，那么它们与黄牛党无异，可能成为数据开放中的寻租者。

此外，政府信息公开只对申请人开放，而政府数据开放自开始就对所有主体开放，这使得政府数据可以被多主体多维度加以利用。从全球看，近一两年欧盟的立法者更多地意识到了这一问题。在企业层面，则应合理利用企业的力量促进政府数据开放，构建良性运转的数据要素市场。政府数据开放受到1966年《美国信息自由法》[v]的巨大影响。在2019年修改的《开放数据指令》中，欧盟强化了数据获取的公平性。

为破解这一困境，政府数据开放应当更为场景化、服务化，应当使政府数据开放成为民众的助推者与服务者，而非成为另一个公众难以进入的数据城堡。[iv] 参见周汉华：《打造升级版政务公开制度——论〈政府信息公开条例〉修改的基本定位》，《行政法学研究》2016年第3期。该规定在理念上已与1982年《宪法》第110条高度一致。

如，上级政府对下级政府职权的某些调整，宜得到产生该下级政府的地方人大的审议。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。邓小平表示同意：国务院的真正定义是最后一句。[23]参见前注[4]，韩大元书，第201页。

[61]地方人大除了要对本级政府的人事、财政事项具有实质的审议决定权之外，还要经常性的对政府工作进行审议监督。在议行分离的结构下，上级政府对下级人大的直接介入不再具有正当性。

央地或上下级之间并非此消彼长的职权关系，而是既有领导—服从，又有监督—合作。[19]前注[11]，许崇德书，第225页。地方人大对本级政府的工作报告不能只是听与取，而是要以公开审议的方式为之，审议未通过的工作报告将产生不利的法律效果，比如罢免有关负责人或者机构重组。如果上级政府要对下级政府实施管理性的领导，不仅要有组织法依据，而且要有行为法依据。

这是充分考虑地方多样性基础上的活力与在地化（localization）民主的需要。我国宪法中的‘人民……是一种具有地域属性的政治命运共同体省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇以及自治区、自治州、自治县内的‘人民与‘全国人民有着相似的宪法结构，在各自区域内构成施加政治影响和承担政治责任的共同体，同样属于被宪法认可的‘人民，进而可以作为合法化主体赋予所在区域内的国家权力合法性。其二，行政机关尚不存在。[70]前注[2]，许安标、刘松山书，第298页。

《中央人民政府组织法》第5条规定，政务院是国家政务的最高执行机关。[5]乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》，中国民主法制出版社2006年版，第90页。

因此，除垂直领导情形外，地方政府工作部门只服从本级政府的领导，可以接受上级政府工作部门的业务指导，但不能超越业务指导的边界。某一行政组织只须负责达成规定或者约定的目标，至于达成目标的具体细节，应由该行政组织自己决定，从而在确保行政任务实现的前提下，最大程度地赋予行政组织以主动和弹性活动的空间。

[29]人大是人的集合性的存在方式，它不但是实现广泛民主的载体，而且是人民自我实现的载体。（三）两种报告工作的目标差异 地方政府对产生它的人大报告工作，能够以在每次人大会议上作政府工作报告的形式获得具象化。[5]诚如有学者指出的：在双重领导体制下，地方行政机关究竟应当以同级人民代表大会的意志为转移，还是应当以上级行政机关的意志为转移，这是影响我国行政法治进程的问题。从修改趋势上看，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导力度不断变弱，更加趋于业务指导。实践中，如果地方人大与上级政府乃至与国务院产生冲突，如何解决？首先，以事务属性为标准，上级政府要介入地方政府的事权，应有全国人大或其常委会的授权。第二，某些政府具有行政机关以外的其他属性。

（一）《共同纲领》：议行合一的政府与地方政府的单重负责 在中国共产党领导革命根据地政权建设时期，对于地方政权机关的组织、地方政权与中央政权关系的总体安排思路是，各级代议机关与其执行机关紧密结合，下级机关一体服从上级机关。1954年、1979年的两部地方组织法规定了上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导。

在规范目标上，需要形成一种稳定性与灵活性兼备的国家机关关系模式，促进国家机关关系的非人格化，从而提升国家治理的绩效。行政统一领导并非完全的行政系统内部事务，而是能对社会主体的现实利益产生实际影响，不应以所谓内部行政行为的定性而拒绝社会主体的知情和参与。

从政府职权的纵向比较中，可以看出中国的每级政府都在管理相同的事情。全国人大是人民最高意志的权威代表，在此之下，国务院和地方人大都扮演着执行人民意志的角色。

构造地方政府双重负责的宪法内涵，所要处理的核心问题是，如何使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡？在社会学上，就是要解决好中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容[9]问题。辅助性负责应尊重主要负责机关的意志，在方式和标准上不能替代主要负责。其次，建立冲突解决机制，由全国人大或其常委会处理此种潜在冲突。为此，应进一步充实地方人大有关组织人事决定权的实质意义。

人大保持权力机关的最高权威和最终控制权，政府被授予行政性职权和职权范围内的自主。这种负责，一方面体现为，二者通过民主方式分别产生，人大对选民或代表负责，政府对产生它的人大负责，本质上都是对人民负责。

在中央层面，尽管人们常把政务院与1954年之后的国务院相提并论，但政务院并非行政机关。两类事务的范围应当是相对明确的，不应越过各自边界。

由于横向上不对立法、行政以及审判、检察等各种权力作出区分，它们都被作为一级政权的组成部分，由各种权力融合在一起的一级政府来行使，因此中央与地方、上级与下级基本上只呈现出层级整体之间的纵向关系，即块块关系。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。

不过，该条款未就地方人大与上一级行政机关乃至国务院的关系提供清晰指引。1954年宪法曾赋予上级行政机关对下级权力机关的否决权。同时，建构下级政府常态化参与上级以及中央政府决策的制度化机制。必须承认，一级政府是由诸多工作部门构成的，其意志有赖各部门贯彻落实。

法律上，上级政府工作部门无权领导地方政府，但通过考核、督查、检查、评比、约谈等形式足以产生实质影响，以致与领导无异。[52]宪法和组织法对地方政府职权的规定其实是以事务等级来机动调配的。

进入专题： 地方政府 双重负责 。但在民主正当性来源难以直接清晰判断时，如何选择？如果我们将民主正当性的来源视为天平，一端为地方，一端为中央，那么便可以将滑动的民主正当性作为衡量标准，判断它距离地方直接民主更近，还是距离中央授权民主更近。

如果地方人大不能决定设置哪些政府部门，那它产生的部门负责人的民主基础便有一定的不足。第一，民主具有基础性，适用于共同意志的形成环节。